以“中德各级政府的财政资金来源”为主题的研讨会在京召开
研讨会开幕
继汉斯·赛德尔基金会北京项目协调和信息中心主任刘小熊先生致辞之后，中共中央党校经济学部主任韩保江教授在发言中指出，一方面中国经济增速下降，财政收入的增速也随之显著降低，另一方面公共支出却不断提高，因为经济、教育与社会保障等领域的改革需要增加投资。只有在政策和财政领域走出一条新路才能解决这一问题。
中共中央党校梁朋教授
中国的广泛集中制
中共中央党校经济学部梁朋教授首先做了题为“中国各级政府职能划分及其资金来源”的报告。他谈到，地方政府需要完成中央政府交办的事项，从中央获得大部分资金以履行其职责。1994年的分税制改革奠定了当前财税体制的基础，不仅明确了中央和地方收入的划分，也明确了支出责任的划分。如同在其他政策领域一样，税收立法权主要集中于中央，地方则主要负责具体的落实与监管。
中国的收入划分与德国很相似。例如，增值税等税种由中央和地方共享，其他如车船税等税收归地方所有。总的来说，1994年的分税制改革使中央占税收总收入的比例从之前的30%提高到50%。2015年中央对各地方政府的转移支付达到了其收入的近70%。但是，这种转移支付制度也需要继续规范和建设。中国目前没有省级间的横向转移支付。
中国税收立法权的分配以及中央和地方之间的收入分配对于地方获得为履行公共职能所需要的适当的资金来说，是众多重大挑战之一。比较稳定的税收收入主要集中于中央政府，那些具有较强变动性的税种收入则归于地方。因此，可以研究培育地方税种，例如房产税、财产税等，增加地方收入，保证地方财政储备。
此外，财税政策的法律方面还存在欠缺，18个税种之中只有3种通过人大立法。中央向地方进行转移支付的规范性和制度建设也需要进行完善。目前实行的转移支付项目许多是根据特定目的或条件进行的专项转移支付，但也许最需要救助的地方恰恰未能满足这些要求。
法尔博教授做报告
德国的财政联邦制
接下来，施派尔德国行政管理大学吉瑟拉·法尔博教授在关于“德国各级政府职能划分及其财政资金来源”的报告中指出，德国的国家结构分为三级，相对中国来说，联邦政府的权力不是高度集中，而是受到诸多限制。一项与中国最大的区别在于，社会保障制度由联邦层面负责统筹，但不是由政府而是由雇主协会和工会进行管理，并在很大程度上作用于德国的收入再分配。
德国的行政联邦制中，立法权主要集中于联邦，州和乡镇负责执行。州政府可以通过联邦参议院参与立法。辅助性原则要求，下级政府的公共职能应尽可能由其自身履行。地方是最基层的行政单位，德国基本法中为其自治提供保障，包括独立管理当地事务和财政自治。每个行政层级承担执行自身事务所需的费用。这一规定经常会导致一些问题，因为新立法产生的费用须由执行层面承担，而非立法者（联邦议会）。在各州的共同推动下，如果州需要承担新立法导致的部分费用，必须经联邦参议院批准。几乎所有的州宪法中都引入了联系原则，如果地方被委托了新事务，各州有责任向地方额外拨付资金。
德国的大部分税收收入来自于工资税和增值税，其次是工商税和能源税。税收立法权主要集中于联邦，若有变更，须经联邦参议院的批准。州和地方只享有非常有限的税收立法权，例如，州可以自主确定契税税率，对第二套房税、工商收益税等地方税进行调整。
共享税约占德国税收收入的70%，由联邦、州和乡镇共同分享。联邦税约占总税收的16%，乡镇税约9%。最重要的共享税收入，即工资税和其他个人所得税，联邦和州各获得42.5%，乡镇约15%。企业所得税收入由联邦和州分享，对于资本收益税收入，联邦、州和地方的分配比例为44：44：12。增值税在财政平衡中也具有重要作用，因为，其收入分配具有灵活性，不需要基本法对其作出变更。目前联邦和州所分得的份额基本一致，地方为2.2%。
随后，法尔博教授谈到了新的负债规定，即自2020年起基本不允许联邦负债，完全不允许州负债，允许地方继续遵循现行规定。虽然地方以20%的负债率明显低于州，但各地方之间的差异很大。很多地方在规定的时间内不可能还清债务。法尔博教授认为，扩大州税收自治将会有助于完善债务责任，但州很大程度上会加以拒绝。
讨论
土地出让收入是财政收入来源之一
在讨论环节中，有与会者问道，中国地方政府的财政收入中出让土地使用权的收入所占比例以及在德国是否有同样做法。对此梁朋教授指出，2015年中国土地出让收入约为3.3万亿，之前最高时接近5万亿。此收入的下降给地方政府带来了一些困难。政府出让土地一个重要且被忽视的原因是为了吸引新企业落户。各地方在招商引资方面彼此存在竞争，因此，通常会以税收优惠或土地优惠政策来吸引企业。
梁朋教授认为，很多地方政府在未来几年内还要继续依赖土地出让收入。如果要改变这种情况，就要改变对政府官员的政绩评价体系，不仅看重经济增长，而且也把人民的满意度纳入其中。另外，还要完善转移支付制度，以保证较为贫困的地方政府即使不出让土地也能够具备较充足的财政储备。
土地使用权: 中国宪法规定，土地不归个人所有。城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。但是土地使用权可以在一定年限内让与土地使用者。为了促进公共利益以及经济发展，国家也允许在给予一定补偿的基础上收回土地使用权，如进行征收和拆迁。随着城镇化的快速发展，对居住在城郊的居民房屋进行强拆以及政府通过将土地出让给房地产企业而获利的情况大大增加。由此导致了粗暴干涉和抗议的一再发生。
土地出让收入对于德国财政的影响非常有限，因为土地绝大部分为私人所有，法尔博教授如是说道。德国也会出现地方购买土地的情况，以便之后以特别的条件转卖给企业。从量上来说，地方和联邦企业的私有化对于德国财政具有更重要的作用。但很多地方政府对这种私有化感到后悔，因此很多地方正在将这些企业重新回购归地方政府所有。
简单回顾近些年德国公共预算收入的发展，法尔博教授指出，2005年德国社民党、绿党联盟政府实行了近30到40年来最大的税制改革，导致所得税收入大大减少。之前为德国统一而进行的筹资造成了税率和社保费的提高，并且开始进行高额举债。随着2009年第二次联邦制改革的进行，政府出台了新的债务上限。2011年以来德国的税收收入达到了30年以来的最大增速，不过财政资金的纵向分配依然是一个问题。联邦具有充足的财政资金，而州和地方必须履行教育、社会福利、基础设施等重要职责，却不得不节衣缩食。
李旭章教授阐述地方债问题
在“安全范围内”的负债
下午，中共中央党校经济学部李旭章教授的报告以“中国地方的财政缺口与负债：原因与解决措施”为主题。首先李教授指出，前几年中国的财政收入增速是国民生产总值增速的两倍，这一招致很多批评的发展趋势，在最近几年止住了势头。2015年经济增速为6.9%，而财政收入增速为5.8%。地方增速仅有4%，甚至更低。这一数字的变化意味着财政困难的增加，李教授举例道，地方政府目前还缺少大概一半必需的资金，才能平衡其支出。
目前地方财政缺口的主要原因之一源自于之前提到过的1994年的分税制改革。另外，经济增长放缓导致财政收入减少，土地出让金收入减少且公共服务支出增加。现在的营改增改革也加大了地方的财政困难。改革前营业税收入归地方政府所有，现在改成增值税后，收入由中央和地方分享。
李教授认为，负债问题与地方竞争密切相关，但同时也大大促进了中国经济的发展。要注意的是，目前中央和地方政府的债务为不到22万亿，去年的国民生产总值为67.7万亿，总的来说负债还处于“安全”范围内。
虽然如此，仍然需要实施财政政策，进行财政改革，以促进经济的健康发展。对于存量债务，目前中央政府计划大概用3年时间每年投资大约3万亿元，通过发行利率较低的政府债券进行债务置换。由于中国地方政府隶属于中央政府，可以确保地方政府能够承担其债务。总的来说，李教授认为，（在没有太大风险的时候，在健康的基础上）可以允许地方政府适度举债，以保持当前经济的增长。
来自柏林的罗登伯格先生
热议中的州财政平衡机制
随后，德国联邦参议院财政委员会副秘书长克里斯蒂安·罗登伯格先生在以“州财政平衡机制：救助以达到自救还是提供财政资金以实现等值的生活水平？”为主题的报告中阐述了德国财政平衡机制的基本原则以及以在所有联邦州“实现等值的生活水平和维护法律与经济统一”为主的目标。无论是二战后还是1990年德国统一期间，德国的财政联邦制为德国的统一发展做出了重要贡献。
德国的收入再分配分为纵向和横向两方面，即从联邦政府到州政府以及联邦州之间进行税收收入分配。财政平衡机制分为四级，首先是税收收入的纵向分配，法尔博教授在上午的报告中已经进行了阐述。第二级是将州级总税收收入分配到各州，主要根据当地税收量进行分配。与此同时实行增值税预平衡，即将各州所分享的增值税收入的其中25%，分配给那些税收收入低于各州平均值97%的州。增值税预平衡无需考虑当地税收量。
第三级为州之间的财政平衡，使财力较强的州向财力较弱的州提供直接帮助，其目的是以此实现自助。受援州可以自行决定，怎样以及如何使用所获得的资金。计算转移资金需求，需要考虑州收入以及州人口数。不过，必须保证施援州最后的财力不低于各州平均财力100%的水平。
第四级为联邦补充拨款。主要有三种形式：赤字性联邦补充拨款、支付因东西德分立而产生的特殊负担的补充拨款以及平衡“高于平均水平的政治领导成本”的补充拨款。稳定委员会的监督机构会确保各州不会浪费这些补充拨款。
罗登伯格先生指出，事实上由于政策重点不同，部分受助资金被用于在施援州看来并不合理的项目中，这正是州财政平衡机制主要受到指责之处。由财政平衡机制产生的错误激励也是一个问题，因为各州不一定都会节约资金，而且那些税收收入提高的州的受益有限。另外，对于财政平衡机制的方式与规模也有批评之音。一些人认为，财政平衡机制太过于致力于抹平各州之间的差距，使德国越来越僵化为“补贴国家”。不过，罗登伯格先生也阐述了该机制的成功之处。例如，为德国统一之后九个新联邦州的发展以及二战后从受援州转为现在最大的施援州的巴伐利亚州的发展做出了重要贡献。
2019年团结公约到期之后，州财政平衡机制的规定必须在接下来几年重新进行全面修订。根据州长会议的决议，将取消横向转移支付而代之以新的增值税分配规定。罗登伯格先生对州长会议的建议持批判性态度，因为这一建议将继续限制透明性，并使州更加依赖于联邦。
韩保江主任总结发言
等值的生活水平与证明政治正当性的压力
在接下来的讨论中，首先有与会人员请报告人解释“等值生活水平”的概念。罗登伯格先生谈到，简单来说这是通过税率来计算的。此外，基础设施配备也是考虑的因素之一。例如，更新九个新联邦州的基础设施极大地促进了东德和西德生活水平的平衡。法尔博教授也补充道，德国之前也追求过生活水平的平等，不过1990年之后这就不再是实际的目标了。保证“等值”的生活水平是应对德国统一的需要。所以，现在“等值的生活水平”主要是指，在联邦范围内，学校、医院及社会保障等最重要的公共服务都能达到基本均等的水平。
也有与会者表示，在中国，德国的州财政平衡机制常被视为范例，因此，要取消这一机制的建议让人很不理解。那么，究竟是哪些原因导致这一机制为大家所不满。罗登伯格先生认为，在德国反对此平衡机制的存在大部分是出于政治原因，因为很多政治家感到，使其选民理解为什么本州的税收收入要拨付给其他州，是非常困难的事情。州长会议所提出的建议会导致透明性降低，从而减轻政治界向公民说明其正当性的压力。罗登伯格先生认为，此措施的作用有限。因为相比之下，由一州的财政向其他州拨款的方式更加透明，虽然这要求决策者加以解释说明，但同时也是团结的一种生动展示。
外，他还指出，随着时间的推移，转移支付的方向可能会完全改变。之前先是鲁尔地区的采矿区具备充足的财政资金，随后援助了南德的原农村地区，使其如今反而成为了施援州。长期以来看，财政平衡机制是施援和受援的交替进行，但这一点却常常无人提及。
韩保江主任在总结发言中指出，今年研讨会上财政平衡机制这一选题很好，德方与中方都很关注。希望决策者能够进行深入研究，公共财政分配的调整不仅是德国也是中国急需面对的问题，中国也将继续发展行之有效的纵向与横向转移支付制度。
作者：任时洋
翻译：张敬乐